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Em 9 de julho de 2026, a Grande Câmara da Corte Europeia de Direitos Humanos (CEDH) proferiu um dos mais importantes julgados dos últimos anos sobre o princípio ne bis in idem (PNBII).

Este princípio é sólido no contexto europeu, tanto na Corte Europeia, desde os casos Gradinger vs. Áustria (1995) e Grande Stevens e Outros vs. Itália (2014), quanto no Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), como se pode ver no processo Åkerberg Fransson (C-617/10), aparecendo em sua feição material, de proibição de dupla punição pelo mesmo fato, e sua feição processual, de proibição de dupla persecução.

No caso Jesus Pinhal v. Portugal, de que ora nos ocupamos, o Tribunal Europeu sediado em Estrasburgo concluiu, por ampla maioria, que não houve violação do artigo 4º do Protocolo nº 7 da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, que prevê o PNBII:

Artigo 4º- Direito a não ser julgado ou punido mais de uma vez

1. Ninguém pode ser penalmente julgado ou punido pelas jurisdições do mesmo Estado por motivo de uma infracção pela qual já foi absolvido ou condenado por sentença definitiva, em conformidade com a lei e o processo penal desse Estado.

2. As disposições do número anterior não impedem a reabertura do processo, nos termos da lei e do processo penal do Estado em causa, se factos novos ou recentemente revelados ou um vício fundamental no processo anterior puderem afectar o resultado do julgamento.

3. Não é permitida qualquer derrogação ao presente artigo com fundamento no artigo 15º da Convenção.

O caso é especialmente relevante para países que adotam sistemas de dupla ou tripla persecução (administrativa, cível e penal) em matéria financeira, bancária, concorrencial, tributária, ambiental ou de mercado de capitais, o chamado doppio binario ou double-track system. Por isso, interessa diretamente ao Direito brasileiro.

Filipe de Jesus Pinhal foi vice-presidente do Banco Comercial Português (BCP), uma das maiores instituições financeiras do país. Em razão de condutas praticadas durante sua gestão, Pinhal foi submetido a três procedimentos: a um processo criminal conduzido pelo Ministério Público português no juízo comum; a um processo administrativo sancionador perante o Banco de Portugal (BdP); e a um processo sancionador perante a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM). Diante disso, o requerente sustentou perante a Corte Europeia que fora processado três vezes pelos mesmos fatos, em afronta ao princípio do ne bis in idem.  

Contudo, ao negar o pedido, a Grande Câmara de Estrasburgo reafirmou e aprofundou a linha de intelecção inaugurada no caso A e B vs. Noruega (2016). Segundo tal orientação, o artigo 4º do Protocolo nº 7 não proíbe a multiplicidade de procedimentos. O que o precedente de 2016 veda é a repetição injustificada de persecuções que representem uma duplicação real de punições estatais.

No ponto central do julgamento em Jesus Pinhal, a CEDH entendeu que diferentes procedimentos podem coexistir quando formarem um sistema integrado de responsabilização (integrated system of sanctions), destinado a enfrentar distintos aspectos de uma mesma realidade ilícita.

Os três processos em questão faziam parte de um microssistema destinado a punir aspectos distintos da conduta de prestação de informações falsas ao BdP e à CMVM. Diferentes características dos atos em questão foram tratadas de maneira previsível e proporcional, formando assim um todo coerente que não sujeitou o requerente a injustiça processual.

A Corte enfatizou que a análise de uma causa na qual se alegue a violação ao PNBII não pode limitar-se à identidade histórica dos fatos (idem factum) ou mesmidade (sameness). É necessário verificar se existe uma conexão material e temporal suficientemente estreita (sufficiently close connection in substance and time) entre os diversos procedimentos. Essa conexão depende da presença de diversos fatores, entre eles:

a) a existência de finalidades complementares entre os processos;

b) a previsibilidade, para o acusado, de que diferentes autoridades poderiam atuar sobre os mesmos fatos;

c) a coordenação entre as investigações;

d) o intercâmbio de provas entre os órgãos responsáveis;

e) a consideração das sanções anteriormente impostas para evitar excesso punitivo, como mecanismo de mitigação;

f) a proporcionalidade da resposta estatal considerada em seu conjunto.

Em outras palavras, a CEDH deixou claro que a Convenção de 1950 e seu Protocolo nº 7 não proíbem a existência de mais de um processo. O que não se admite, no plano convencional, é que o Estado transforme a pluralidade de apurações institucionais em uma sucessão descoordenada de punições supostamente independentes.

No caso português, a Grande Câmara concluiu que esse requisito foi satisfeito. Embora houvesse diferentes autoridades administrativas e judiciais atuando paralelamente, cada uma perseguia objetivos regulatórios distintos dentro do sistema financeiro português, houve comunicação ou coordenação entre os procedimentos e inexistiu um verdadeiro bis sancionatório incompatível com a Convenção.  

A decisão tem enorme importância para o Direito Administrativo Sancionador contemporâneo. Nas últimas décadas, praticamente todos os Estados democráticos passaram a utilizar múltiplos mecanismos de enforcement para enfrentar ilícitos econômicos e ambientais complexos. Bancos centrais, agências reguladoras, autoridades concorrenciais, órgãos tributários, agências anticorrupção e Ministérios Públicos frequentemente atuam sobre um mesmo conjunto de fatos.

Se toda atuação paralela – no âmbito de modelos punitivos policêntricos – fosse automaticamente considerada incompatível com o ne bis in idem, grande parte dos atuais sistemas regulatórios simplesmente deixaria de funcionar, desajustando o regime punitivo desenhado e concatenado pelo legislador, para a tutela de bens jurídicos relevantes.

Porém, a Corte Europeia estabeleceu limites importantes para a resposta estatal, ao reafirmar que a duplicidade de procedimentos não constitui um cheque em branco para os Estados. Sempre será necessário verificar se existe efetiva coordenação institucional. Caso os processos caminhem de maneira completamente independente, produzindo repetição probatória, duplicação de esforços investigativos e acúmulo desproporcional de sanções, haverá violação do artigo 4º do Protocolo nº 7.

A preocupação no emprego do filtro do PNBII deve deslocar-se, portanto, da existência formal de dois ou mais processos para a checagem da qualidade da articulação entre eles. Essa orientação aproxima-se de uma concepção funcional do ne bis in idem, voltada menos para a identidade formal das instâncias e mais para a proteção do indivíduo contra excessos estatais, no plano reativo.

No Brasil, embora o Supremo Tribunal Federal ainda não tenha enfrentado exatamente a mesma situação do caso português, a perspectiva adotada pela Convenção Europeia apresenta alguma convergência com a jurisprudência de nossa Corte Constitucional.

O STF consolidou o entendimento de que as responsabilidades penal, civil e administrativa são, em regra, independentes. Essa autonomia decorre do próprio texto constitucional e permite que um mesmo fato produza consequências em diferentes esferas jurídicas. Ao mesmo tempo, a Corte brasileira tem afirmado que essa independência não é absoluta, como se vê na Reclamação 41.557 (STF, 2ª Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 15/12/2020). Assim, a independência pode ser afastada quando, na esfera penal, for reconhecida a inexistência do fato ou a negativa de sua autoria, com impacto no âmbito administrativo.

Para o STF, o princípio do ne bis in idem não impede a coexistência entre sanções administrativas e penais quando cada uma protege bens jurídicos distintos e quando a responsabilização decorre de competências constitucionais diversas. A vedação constitucional dirige-se principalmente à dupla punição de idêntica natureza pelo mesmo fundamento jurídico, e não à existência de múltiplos regimes sancionatórios autonomamente previstos em lei. Por isso, em 2026, nossa Suprema Corte decidiu, em repercussão geral, nos termos do §4º do art. 37 da Constituição, que:

2. A simultânea responsabilização dos agentes públicos que praticam atos ilícitos cuja conduta pode ser, simultaneamente, tipificada como crime, infração político-administrativa e ato de improbidade administrativa não caracteriza bis in idem. 

(…)

7. Recurso Extraordinário a que se nega provimento, com a fixação de tese de repercussão geral no Tema 1.260: “ (I) É possível a dupla responsabilização por crime eleitoral caixa dois (art. 350 do Código Eleitoral) e ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992), pois a independência de instâncias exige tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa ; (II) Reconhecida, na instância eleitoral, a inexistência do fato ou negativa de autoria do réu, a decisão repercute na seara administrativa; (III) Compete à Justiça Comum processar e julgar ação de improbidade administrativa por ato que também configure crime eleitoral.

(STF, ARE 1.428.742, Tema 1260 da RG, Relator Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. em 09/02/2026).

A própria Lei nº 8.429/1992, após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, reforçou essa lógica ao disciplinar de maneira mais cuidadosa as relações entre improbidade administrativa, atos lesivos à Administração Pública e processo penal. Foi assim que, em 2025, o STJ decidiu que:

2. A utilização conjunta das Leis n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) e n. 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) para fundamentar uma mesma ação civil não configura, por si só, violação ao princípio do non bis in idem. 

3. É possível que as duas legislações sejam empregadas concomitantemente para fundamentar uma mesma ação ou diferentes processos, pois o que não é admissível é a imposição de sanções idênticas com base no mesmo fundamento e pelos mesmos fatos. Caso, ao final da demanda, sejam aplicadas as penalidades previstas na Lei Anticorrupção, aí, sim, é que deverá ficar prejudicada a imposição de sanções idênticas estabelecidas na Lei de Improbidade relativas ao mesmo ilícito.

(STJ, 1ª Turma, Recurso Especial nº 2.107.398-RJ, Relator Min. Gurgel de Faria, j. 19/02/2025).

Também na Lei nº 15.358/2026, que instituiu o novo regime brasileiro de perda civil de bens, observa-se preocupação semelhante. O legislador admite a coexistência entre ações penais, ações civis de perdimento e outras medidas patrimoniais, mas estabelece mecanismos destinados a evitar decisões contraditórias e a harmonizar os diferentes instrumentos de responsabilização. De fato, diz o art. 17 da Lei Raul Jungmann que “A declaração de perda civil independe da aferição de responsabilidade civil ou criminal, bem como do desfecho das respectivas ações civis ou penais, ressalvada a sentença penal absolutória que taxativamente reconheça a inexistência do fato“.

A decisão da Grande Câmara da CEDH em Jesus Pinhal reforça a compreensão de que a proteção contra o bis in idem não exige a eliminação da pluralidade institucional. Exige, isto sim, coordenação de instâncias e resposta estatal proporcional.

Num Estado regulador cada vez mais complexo, em que infrações econômicas frequentemente geram repercussões penais, administrativo-disciplinares, civis e regulatórias, é possível manter a duplicidade de procedimentos (doppio binario), desde que assegurando que eles integrem um único sistema coerente de responsabilização cujos dispositivos sejam intercomunicantes.

A propósito, o STJ entende existir uma regra de dedutibilidade ou mitigação inerente ao encontro das instâncias de responsabilização:

I – A pessoa jurídica de direito privado poderá responder simultaneamente tanto com base na Lei de Improbidade Administrativa como na Lei Anticorrupção, mas as sanções idênticas aplicadas deverão ser compensadas , nos termos dos arts. 12, §§ 6º, e 7º e 21, § 5º, ambos da Lei n. 8.429/1992.

Precedente do STJ: REsp n. 2.107.398/RJ, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 18/2/2025, DJEN de 24/2/2025.

II – Quando houver imposição simultânea de sanções idênticas, com base na Lei de Improbidade Administrativa e na Lei Anticorrupção, deverá ocorrer compensação no cumprimento de sentença.

III – Recurso especial conhecido e provido.

(STJ, REsp n. 2.113.482/MS, Relator Ministro Francisco Falcão, 2ª Turma, j. em 07/10/2025).

Mesmo após Jesus Pinhal vs. Portugal, o ne bis in idem não deixa de ser uma garantia fundamental contra o abuso do poder punitivo. Por outro lado, tampouco deve ser visto como um obstáculo absoluto à atuação coordenada das diferentes instituições encarregadas de proteger a ordem jurídica, tendo em conta distintos bens jurídicos e esferas de controle ou regulação. Trata-se, antes, de uma garantia contra a duplicação arbitrária da repressão estatal, e não contra a existência de um sistema integrado de justiça sancionatória.  

No seu pronunciamento sobre a questão portuguesa, o Tribunal Europeu reafirmou a metodologia que rege os três componentes do princípio ne bis in idem: manteve os critérios de Engel (Engel e Outros vs. Holanda , CEDH, 1976), relativos à natureza penal do processo (se criminal ou não, conforme sua natureza intrínseca); esclareceu e tornou mais rigorosa a condição “idem”, exigindo a identidade dos fatos materiais e não mera semelhança; e, no que diz respeito ao elemento “bis”, confirmou a abordagem do caso A e B vs. Noruega, mas a reformulou por meio de um novo filtro (test) estruturado para sistemas repressivos integrados. A análise dos diferentes interesses jurídicos protegidos foi transferida da fase “idem” para a fase “bis”, enquanto a proporcionalidade da sanção global passou a ser um critério primordial e potencialmente decisivo para determinar a existência da violação.

Ao aplicar a nova abordagem, o Tribunal em Estrasburgo concluiu que os três processos contra Jesus Pinhal faziam parte de um sistema repressivo integrado (isto é, integravam um microssistema punitivo) que permitia punir diferentes aspectos dos mesmos fatos de maneira previsível, coordenada e proporcional.

Para o Tribunal, os três processos visavam proteger interesses jurídicos distintos, como a confiança do público na autenticidade das informações que orientam as decisões de investimento, a estabilidade do sistema bancário e da economia nacional, e o bom funcionamento e a integridade do mercado de valores mobiliários.

The foregoing observations show that the three sets of proceedings at issue in the present case formed part of an integrated system of proceedings aimed at punishing the different aspects of the impugned facts relating to the transmission of false information to the Bank of Portugal and to the CMVM. Those proceedings made it possible to punish the impugned facts, in their various aspects, in a foreseeable and proportionate manner, thereby forming a coherent whole that caused no injustice to the applicant. They therefore did not constitute a repetition of proceedings. (CEDH, Jesus Pinhal vs. Portugal, § 288).

Por outro lado, a natureza mista-simultânea dos processos era previsível para o requerente, tendo em vista os deveres de informação dele exigíveis, na qualidade de executivo sênior do banco, e as disposições da legislação portuguesa.

Para se compatibilizar com o modelo adotado pelo Tribunal Europeu, o Estado Parte deve ter normas internas claras e coerentes sobre a absorção e a prioridade dos processos simultâneos, sobre os limites máximos de punição ou sobre os mecanismos de compensação de punições, de modo que a imposição conjugada de sanções penais e não penais não represente um excesso punitivo, tendo em conta a proporcionalidade das penas globalmente aplicadas.

As conclusões da CEDH podem ser úteis, no âmbito do diálogo de cortes, para enriquecer a jurisprudência dos tribunais brasileiros sobre a coexistência de instâncias de responsabilização penal, cível e administrativa, assim como sobre a simultaneidade de processos ou sanções, como nos casos da Lei de Improbidade Administrativa e da Lei Anticorrupção Empresarial, tendo como norte a ideia de compensação de sanções nas diferentes esferas.

Fundado na diferenciação dos interesses jurídicos protegidos e na proporcionalidade da sanção global, esse julgado europeu de 2026 é uma boa chave para a compreensão do PNBII nos vários microssistemas brasileiros de responsabilização, como os atinentes à corrupção, à defesa da concorrência, à proteção dos mercados e da ordem econômico-financeira e à tutela ambiental, que configuram sistemas policêntricos de responsabilização.

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Este texto foi originalmente publicado no Estadão em 14 de julho de 2026.