História institucional do Ministério Público brasileiro (6): a forma de escolha dos Procuradores-Gerais


1. Introdução

Democracia e accountability são palavras que também se aplicam ao Poder Judiciário e às demais instituições “judiciárias”. A forma de indicação dos juízes dos tribunais e dos procuradores-gerais interfere sobre a legitimidade e a autonomia dessas importantes autoridades do Estado e, num cenário democrático, contribui para a sindicabilidade e a responsividade das instituições por eles chefiadas.

É longa e intrincada a história de como se definiu a fórmula de escolha dos Procuradores-Gerais dos Ministérios Públicos no Brasil. Contei-a em detalhes no artigoA origem da lista tríplice para a escolha dos Chefes do Ministério Público“, com foco na evolução das escolhas por listas ao longo da história colonial, imperial e republicana.

Aqui retomo o tema noutra perspectiva, de início lembrando que as listas tríplices para a indicação dos Procuradores-Gerais de Justiça dos Estados consolidaram-se nos anos 1980, antes ainda da Constituição de 1988, graças à permissão dada pelo art. 6º da Lei Complementar 40, de 14 de dezembro de 1981. Aquela lei, que unificou os regimes jurídicos dos Ministérios Públicos Estaduais facultou aos Estados-membros legislar sobre a escolha dos chefes de seus Ministérios Públicos.

2. O debate sobre a forma de eleição dos Procuradores-Gerais na Assembleia Nacional Constituinte

Com a Carta de 1988, as listas tríplices para a definição dos Procuradores-Gerais dos Ministérios Públicos Estaduais foram constitucionalizadas. Porém, o Ministério Público Federal ficou de fora deste modelo. Seu chefe, o Procurador-Geral da República (PGR), continuaria sendo escolhido livremente pelo Presidente da República, mas desde então apenas dentre membros da carreira, o que foi, neste particular, um inegável avanço, que favorece a promoção dos valores republicanos que formam o ethos institucional.

Ao lado do anteprojeto Afonso Arinos, a Carta de Curitiba, aprovada em 21 de junho de 1986, orientaria a modelagem do que viria a ser o Ministério Público brasileiro na Constituição de 1988. Aquele importantíssimo documento não previa a lista tríplice para PGR. Tampouco a previa para a escolha dos chefes dos MPs Estaduais, que, segundo a moção, chamar-se-iam Promotores-Gerais. O modelo proposto era o de eleição direta em cada Parquet estadual. Seu art. 15 dizia:

Art. 15. Cada Ministério Público elegerá seu Promotor-Geral, na forma da lei local, dentre integrantes da carreira, para mandato de dois anos, permitida sua recondução.

No histórico evento de Curitiba não se encontrou uma boa solução para a escolha do PGR. Os participantes daquele que foi o 1º Encontro Nacional de Procuradores-Gerais de Justiça e Presidentes de Associações de Ministério Público propuseram o seguinte fórmula para o chefe do MPF:

Art. 9º. O Procurador-Geral da República será nomeado pelo Presidente da República, dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, e servirá por tempo determinado, que não poderá exceder, entretanto, o período presidencial correspondente.

Um mandato fixado em termos vagos, sem prazo pré-estabelecido, que deveria ser estipulado por lei ou pela própria autoridade designante. O que é pior: não se previa a indicação do PGR dentre membros da carreira.

Nenhuma das duas propostas da Carta de Curitiba foi adiante. A Assembleia Nacional Constituinte, que funcionou entre 1987 e 1988, acabou adotando a lista tríplice para os MPs estaduais, mas não o fez para o MPF. Narro parte das discussões.

Em 23 de maio de 1987, o constituinte José Costa abriu a sessão de deliberação do anteprojeto do constituinte Plínio de Arruda Sampaio, relator da Subcomissão do Poder Judiciário e do Ministério Público. Estavam presentes 19 parlamentares titulares e 5 suplentes. Portanto, havia número regimental para deliberar. Aberta a votação, o presidente José Costa constatou que 17 constituintes aprovaram o relatório, contra o voto do constituinte Paes Landim. Em seguida, o presidente da Subcomissão passou a chamar os 90 destaques de votação em separado, que aguardavam deliberação.

O constituinte Sigmaringa Seixas apresentara a Emenda 18, aditiva ao capítulo do Ministério Público no projeto de Constituição, para incluir um artigo e dois parágrafos que visavam prever a lista tríplice para a escolha do PGR e fixavam seu mandato em 5 anos, sem recondução. O constituinte paranaense Leite Chaves apresentou pedido de destaque. Os anais da ANC registram o que se seguiu:

A SRA. SECRETÁRIA (Tasmânia Maria de Brito Guerra): – O próximo requerimento de destaque é do Constituinte Leite Chaves, sobre a Emenda nº 18, de autoria do Constituinte Sigmaringa Seixas. “Emenda aditiva ao Capítulo do Ministério Público. Inclua-se no capítulo do Ministério Público o seguinte artigo e parágrafos: A chefia do Ministério Público da União caberá ao Procurador-Geral da República. O Procurador-Geral da República terá prerrogativas, representação e tratamento protocolar equivalentes à do Ministro-Presidente do Supremo Tribunal Federal. O Procurador-Geral da República será nomeado pelo Presidente da República dentre membros do Ministério Público Federal, eleitos em lista tríplice, para um mandato de cinco anos, proibida a recondução, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal.”

A sessão era ocasionalmente presidida pelo constituinte Jairo Carneiro. Com o retorno do titular a sua cadeira, o relator da matéria, Plínio de Arruda Sampaio, interveio para dizer que a Emenda 18 dizia respeito a uma questão de fundo que precisava ser decidida antes, sobre qual seria a nomenclatura do chefe da instituição que se dividiria em MPF e Advocacia Geral da União, então referida apenas como “Procuradoria da União”. O presidente da Subcomissão chamou então à votação a Emenda 7, considerada principal, de autoria do constituinte Roberto D’Ávila. Tal emenda atribuía ao MPF a representação judicial da União, proposta que se chocava com a estrutura de Ministério Público desenhada pelo relator e almejada pelas associações estaduais.

Posta em votação, a Emenda 7 foi rejeitada por 14 votos a 5 e, em consequência, o presidente José Costa entendeu prejudicada a Emenda 18, do constituinte Sigmaringa Seixas, e o fez apenas em razão da nomenclatura adotada para o cargo máximo do Ministério Público brasileiro. No anteprojeto de Plínio de Arruda Sampaio, a denominação “Procurador-Geral da República” não seria usada para o Ministério Público. Ficaria reservada ao chefe da Procuradoria da União, hoje AGU. Os chefes dos Ministérios Público seriam chamados de “Promotores-Gerais”. Para Arruda Sampaio “esta terminologia continuará existindo como autoridade de altíssima dignidade, que é a que representa a União”. Como a Emenda 18 usava para o chefe do MPF a designação de PGR, os temas correlatos nela contidos (mandato de 5 anos e escolha em lista tríplice) também caíram, sem votação.

No projeto da Subcomissão, relatado por Plínio, o art. 43 previa o Ministério Público dos Estados, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios e o Ministério Público Federal, este, unificado, com atribuições na Justiça Federal, Militar, Eleitoral, Trabalhista e no Tribunal de Contas da União. Seu §3º dizia que os Promotores-Gerais do MPF, do MPDFT e dos MPs Estaduais seriam eleitos “dentre integrantes da carreira, para mandato de dois anos, permitida uma recondução”.

Eleição interna, de cunho majoritário, entre os magistrados do próprio Ministério Público, sem interferência dos Chefes do Poder Executivo, tendo os respectivos Promotores-Gerais um mandato de dois anos, renovável uma só vez. Esta era a proposta da Subcomissão, na qual atuaram os constituintes Jairo Carneiro e Plínio Martins, como vice-presidentes, Plínio de Arruda Sampaio, como relator. Como vimos, seu presidente foi o constituinte alagoano José Costa. Entre seus titulares, a Subcomissão tinha o cidadão português José Lourenço, eleito pela Bahia; o advogado Maurício Corrêa, que viria a ser ministro do STF; Michel Temer, que depois presidiu a Câmara dos Deputados e chegou à presidência da República; e o constituinte piauiense Paes Landim.

Como visto, este texto não passou. A eleição direta não vingou para os Ministérios Públicos Estaduais, ficando a lista tríplice, com indicação do Procurador-Geral pelo governador, solução já prevista em leis estaduais àquele tempo. Para o MPF nem isto.

Anos depois o tema da forma de eleição do chefe do Ministério Público voltaria ao Congresso Nacional. É a história que narro a seguir, tendo como cenário a Câmara dos Deputados em Brasília.

3. O debate sobre a lista tríplice do MPF na tramitação da Emenda da Reforma do Judiciário

Durante a tramitação das propostas de emenda constitucional 96/1992 (de autoria do deputado Hélio Bicudo) e 112/1995 (de autoria do deputado José Genoíno), que resultaram na Reforma do Judiciário (EC 45/2004), cogitou-se a instituição formal da lista tríplice para a escolha do Procurador-Geral da República.

No relatório que apresentou em 14 de setembro de 1999, na Comissão Especial encarregada da Reforma, a deputada federal Zulaiê Cobra (PSDB) registrou:

“Buscando atribuir legitimidade representativa ao chefe da carreira e fomentar a democracia interna na instituição, propomos que a indicação do Procurador-Geral da República seja feita pelo Presidente da República a partir de uma lista tríplice elaborada pela própria instituição, dentre os integrantes da carreira, para um mandato de dois anos, admitida a recondução.”

O novo texto do art. 128, §1º da Constituição, seria este:

§ 1º. O Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da República, nomeado pelo Presidente da República, mediante lista tríplice elaborada pela instituição, dentre integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, após aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, para mandato de dois anos, permitida a recondução. 

No entanto, ainda na Câmara dos Deputados a previsão de lista tríplice para a escolha do PGR seria suprimida. Em 19 de janeiro de 2000, os deputados Sílvio Torres, Antônio Carlos Pannunzio, Lino Rosa, André Benassi e Saulo Pedrosa, todos do PSDB, apresentaram o requerimento de destaque n. 140 para votação em separado do referido §1º do art. 128 da Constituição, constante do art. 37 do Substitutivo adotado pela Comissão Especial que foi presidida pelo deputado feirense Jairo Carneiro. O texto da deputada relatora Zulaiê Cobra resistiu.

Mas, em 12 de abril de 2000, o Plenário da Câmara dos Deputados voltou a discutir destaque supressivo da expressão “mediante lista tríplice elaborada pela instituição”, constante do §1º do art. 128 da CF (art. 37 do Substitutivo da relatora da Comissão Especial), que foi objeto de requerimento do deputado Inocêncio Oliveira, líder do PFL. O deputado Michel Temer presidia a Câmara dos Deputados e anunciou o destaque para votação em separado (DVS) 142:

O PRESIDENTE (Michel Temer) – Destaque de Bancada nº 142.  Requer destaque para votação em separado da expressão “mediante lista tríplice elaborada pela instituição”, constante do § 1º do art. 128 da Constituição, na redação dada pelo art. 37 do substitutivo da Comissão Especial. É do Líder Inocêncio Oliveira.

Diante do requerimento de destaque apresentado pela bancada do PFL, a relatora da PEC 92 na Comissão Especial tomou a palavra:

A SRA. ZULAIÊ COBRA (Bloco/PSDB – SP. Sem revisão da oradora.) – Sr. Presidente, Sras. e Srs. Deputados, avançamos no texto ao incluir a necessidade de lista tríplice para a escolha do Procurador-Geral da República. Este é o anseio de toda a classe de integrantes do Ministério Público, seja federal, seja estadual. Para o Presidente da República fica melhor a escolha quando recebe uma lista com três nomes de representantes do Ministério Público. Politicamente, a responsabilidade por essa lista é do Ministério Público. Também há no texto um avanço, que é uma única possibilidade de recondução. Esse destaque também retirará do texto aprovado na Comissão a possibilidade de uma só recondução ao cargo de Procurador-Geral da República. Portanto, gostaria de ver mantido meu texto, o que é muito complicado e difícil. Cabe a mim manter o texto inalterado. Estamos votando um destaque de bancada do PFL. Tenho certeza de que representa a vontade dos partidos da base de Governo. Portanto, despeço-me do meu texto, que considero muito melhor. O Procurador-Geral da República será nomeado pelo Presidente da República a partir de uma lista tríplice de responsabilidade do Ministério Público. O homem escolhido será de responsabilidade do Ministério Público. Meu texto significa o avanço que pretendemos nessa reforma. 

A deputada paulista, uma advogada criminalista, havia enfrentado resistências no seu próprio partido para avançar com o texto do substitutivo que preparara na Comissão Especial e tentava mantê-lo inalterado na votação no plenário da Câmara. Aquele era um momento decisivo. 

Depois do lamento de Zulaiê Cobra, veio a manifestação do deputado maranhense José Antônio Almeida, a favor da lista tríplice para Procurador-Geral da República. Da tribuna da Câmara, disse o orador:

O SR. JOSÉ ANTONIO ALMEIDA – Não podemos agora votar e aprovar esse destaque e retomar à situação que vivenciamos hoje. O atual Procurador-Geral da República já está no seu terceiro mandato e nada impede que tenha quatro, cinco, seis mandatos, basta que agrade ao Presidente da República de plantão. Não podemos aceitar isso. Nossa Constituição consagra como princípio da administração pública, no art. 37, a impessoalidade. Não há mal nenhum em que o Ministério Público, que tem função tão relevante, escolha três dentre seus integrantes para que sejam levados ao Presidente da República, que, por sua vez, escolherá um. Se agir corretamente, se corresponder às expectativas da sociedade – o Ministério Público é hoje o defensor da sociedade -, poderá ser reconduzido uma única vez.

O Subprocurador-Geral da República Geraldo Brindeiro cumpria seu terceiro mandato como PGR, tendo sido escolhido livremente pelo então presidente da República Fernando Henrique Cardoso. Brindeiro foi o último PGR a ser escolhido fora de uma lista tríplice. Cumpriu seus quatro mandatos de 28 de junho de 1995 a 28 de junho de 2003, quando foi sucedido por Cláudio Fonteles, escolhido para o cargo pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva e cujo nome fora também consagrado na lista tríplice preparada pela Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR). Depois dele, todos os presidentes da República respeitaram as listas tríplices oferecidas pela ANPR, valorizando o aspectos democrático e de accountability da escolha.

Em abril de 2000, os debates prosseguiam no plenário da Câmara dos Deputados. O parlamentar catarinense Fernando Coruja também assumiu a tribuna para defender a lista tríplice do MPF:

O SR. FERNANDO CORUJA – Voltemos à questão específica do Ministério Público e do Procurador-Geral da República. Hoje, qual é o método? O Presidente da República escolhe um entre os Procuradores, qualquer que seja, e o nomeia Procurador-Geral da República. Queremos que, pelo menos, haja uma lista tríplice, que, pelo menos, haja esse encaminhamento, para haver a participação do Ministério Público no País, propiciando não especificamente a participação popular, mas tornando o sistema mais democrático, pois a indicação feita única e exclusivamente pelo presidente da República não me parece adequada. É importante lembrar que o Procurador-Geral da República é o responsável por processar o Presidente da República, os Governadores, os Senadores e os Deputados Federais. Por isso, Sras. e Srs. Deputados, defendemos a [ilegível] apresentada pela relatora de uma lista tríplice, com a possibilidade de uma recondução apenas.

Luiz Antonio Fleury, ex-membro do Ministério Público paulista e deputado federal por São Paulo, encaminhou a votação de seu partido, o PTB, pela manutenção do texto, divergindo do PSDB, embora esses dois partidos compusessem o mesmo bloco parlamentar PSDB/PTB naquela ocasião:

O SR. LUIZ ANTONIO FLEURY (Bloco/PTB-SP. Sem revisão do orador.) – Sr. Presidente, como havíamos encaminhado a matéria antes da formação do bloco com o PSDB, sinto-me no direito e no dever de dizer aos colegas que considero a manutenção do texto um avanço. A lista tríplice para escolha do Procurador-Geral dá dupla legitimidade ao detentor do cargo. De um lado, a escolha pela classe, que vai fazer a lista tríplice, e, do outro, a nomeação a ser feita pelo Presidente da República. Portanto, há legitimidade também por parte daqueles que ele vai comandar. Por essa razão, Sr. Presidente, o Bloco Parlamentar PSDB/PTB vai votar “sim”, com a Relatora, já que a experiência da lista tríplice em São Paulo, Minas Gerais, Bahia e em tantos Estados já se mostrou vitoriosa, consagra e aumenta a independência do Ministério Público.

Ao falar pelo PDT, o então deputado José Roberto Batochio encaminhou sua bancada pela manutenção do texto do substitutivo da relatora e manifestou-se contra o destaque requerido pelo PFL. Batochio fora presidente da Ordem dos Advogados do Brasil. Da tribuna, pontificou:

O SR. JOSÉ ROBERTO BATOCHIO – É preciso conferir-se ao Ministério Público a autonomia de que ele necessita para desempenhar suas relevantíssimas funções. Vim à tribuna e manifestei-me favoravelmente à lei do bom senso para que julgamentos apressados não sacrificassem a honra de pessoas inocentes e por esta mesma razão impor silêncio ao Ministério Público acerca dos casos sob sua responsabilidade. Venho aqui agora, Sr. Presidente, votar favoravelmente, com a bancada do PDT, ao texto da Relatora, para que o Ministério Público ofereça a lista tríplice eleita dentre os que compõem a sua  base, a fim de que efetivamente o escolhido tenha independência e autonomia no exercício das suas funções. Estamos democratizando internamente o Ministério Público.

Não havia mais oradores inscritos. No encaminhamento dos votos, ficaram com a relatora Zulaiê Cobra as seguintes representações: PV, PH, PT, PPS, PDT, o bloco PSB/PCdoB e o bloco PL/PSL. Representando este bloco parlamentar, o deputado Bispo Rodrigues explicou que “a democracia faz bem à sociedade e entendemos que os procuradores têm o direito de votar e escolher entre si aqueles que serão apresentados na lista tríplice.

Orientaram suas bancadas contra a lista tríplice o PFL, o PPB, o bloco parlamentar PSDB/PTB e o bloco parlamentar PMDB/PST/PTN. Falando pelo PFL, o deputado Inocêncio Oliveira justificou desta maneira a posição do seu partido:

O SR. INOCÊNCIO OLIVEIRA (PFL – PE. Sem revisão do orador.) – Sr. Presidente, este destaque é da bancada do Partido da Frente Liberal. Entendemos que o atual modelo determinado pela Constituição Federal, no sentido de que a escolha seja feita pelo Presidente da República entre brasileiros acima de 35 anos de idade, de alto saber jurídico, de reputação ilibada, por meio de uma perquirição feita pelo Senado Federal, é um modelo que atende aos interesses da instituição e do País. Sr. Presidente, querer fazer uma lista tríplice por votação para escolher o Procurador-Geral da República seria partidarizar e politizar o órgão, o que não seria bom para o Ministério Público. Somos um dos maiores defensores desse órgão, que consideramos de relevante função para o País, sobretudo porque defende o cidadão e a sociedade. O Ministério Público é o poder moderador entre os demais Poderes da República. Considero prejudicial ao órgão o atual texto defendido pela relatora. Essa experiência em alguns Estados já não deu certo.

Aquela era uma das últimas sessões da Câmara dos Deputados para votação do texto da Reforma do Judiciário em primeiro turno. Calhou de o destaque contra a lista tríplice do MPF ser a última matéria em deliberação naquela sessão de 12 de abril de 2000. A votação terminou por volta das 18h33min. Coube a Michel Temer, então presidente da Câmara dos Deputados, anunciar o resultado:

O SR. PRESIDENTE (Michel Temer) – Está encerrada a votação. Anuncio o resultado. Votaram: Sim: 157. Não: 278. Abstenções: 2. Total: 437.  É suprimida a expressão destacada.

O texto da relatora foi derrotado por 278 votos a 157. Com isto, foi mantido o desalinho entre o modelo institucional do Ministério Público Federal e o dos outros ministérios públicos do Brasil, isto é, os demais ramos do MPU e os Ministérios Públicos dos Estados, no tocante à forma de escolha do seu órgão máximo.

Conclusão

Mais de dezessete anos depois, o tema da lista tríplice do MPF voltou à consideração de Michel Temer, que assumira a presidência da República após o impeachment de Dilma Rousseff. Em tal condição, coube-lhe decidir quem seria o Procurador-Geral da República para o mandato 2017-2019. Mesmo sem haver previsão constitucional da lista tríplice, Temer observou o costume constitucional surgido havia mais de uma década e escolheu, entre os três nomes que foram eleitos pelo colégio de procuradores da República, o da Subprocuradora-Geral da República Raquel Dodge, a primeira mulher a tornar-se PGR.

Em agosto de 2019, o presidente da República escolherá o próximo PGR ou renovará o mandato da atual ocupante da cadeira mais alta do MPU. Em 12 de abril de 2000, então filiado ao PPB, o deputado Jair Bolsonaro participou da votação da Reforma do Judiciário no plenário da Câmara dos Deputados. Na p. 15.791 do Diário daquela Casa legislativa, lê-se que o então parlamentar votou a favor do texto da relatora da Comissão Especial que criava a lista tríplice para a escolha do/a Procurador-Geral da República.

Encerrada, na Câmara dos Deputados, a votação da PEC 92 em junho de 2000, após sua passagem pelo Senado, a Emenda Constitucional 45 acabou promulgada em 8 de dezembro de 2004 sem a lista tríplice para PGR. O MPF continua a ser o único Parquet que não a tem inscrita expressamente na Constituição ou nas leis. Este é um registro da história do Parquet brasileiro. Obra de mais de um século, o desenho institucional do Ministério Público brasileiro ainda não terminou.

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